【摘要】環(huán)球網(wǎng)校編輯為考生發(fā)布“馬鳳芝：社會(huì)工作參與社會(huì)救助的模式建構(gòu)”的新聞，為考生發(fā)布社會(huì)工作者考試的相關(guān)行業(yè)動(dòng)態(tài)，希望大家認(rèn)真學(xué)習(xí)和復(fù)習(xí)，預(yù)?？忌寄茼樌ㄟ^(guò)考試。馬鳳芝：社會(huì)工作參與社會(huì)救助的模式建構(gòu)的具體內(nèi)容如下：

　　一、引 言

　　2014年我國(guó)頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。2015年民政部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)在《暫行辦法》基礎(chǔ)之上又增添了為社會(huì)救助對(duì)象提供資源鏈接服務(wù)和宣傳倡導(dǎo)服務(wù)，并提出建立健全社會(huì)工作服務(wù)需求發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制、社會(huì)工作服務(wù)承接機(jī)制，以及社會(huì)工作服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制。

　　與我國(guó)以往的社會(huì)救助政策相比，《暫行辦法》和《意見(jiàn)》的最大亮點(diǎn)是把社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者引入社會(huì)救助領(lǐng)域。我國(guó)的社會(huì)救助從一開(kāi)始就將社會(huì)工作排除在外，主要由政府承擔(dān)責(zé)任，且以直接的現(xiàn)金救助為主，忽視了社工服務(wù)的價(jià)值和功能，使得政府救助僅關(guān)注物質(zhì)層面的幫扶，少有心理?yè)嵛?，救助?duì)象的發(fā)展問(wèn)題無(wú)暇顧及，貧困家庭的生活質(zhì)量難以提高。[1]《暫行辦法》頒布以來(lái)，雖然有一些學(xué)者開(kāi)始探討把社會(huì)工作引入社會(huì)救助領(lǐng)域，但許多研究都主要針對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的必要性和主要服務(wù)內(nèi)容，[2]鮮有從社會(huì)政策執(zhí)行的角度討論把“服務(wù)保障”和“經(jīng)濟(jì)保障”結(jié)合起來(lái)的研究。從這種意義上來(lái)說(shuō)，如何把“服務(wù)保障”和“經(jīng)濟(jì)保障”結(jié)合起來(lái)是擺在我們面前的一個(gè)全新課題。

　　本文根據(jù)《暫行辦法》和《意見(jiàn)》的要求，針對(duì)我國(guó)社會(huì)救助與社會(huì)工作發(fā)展的現(xiàn)狀，并參考社會(huì)工作參與社會(huì)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，[3]建構(gòu)我國(guó)社會(huì)工作參與社會(huì)救助的模式，以推進(jìn)《暫行辦法》和《意見(jiàn)》的實(shí)施和落實(shí)。由于《暫行辦法》所規(guī)定的社會(huì)救助涉及最低生活保障、困難人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等，不但內(nèi)容較廣，且各種救助亦具有自身特點(diǎn)，本文從重要性和行文方便的角度選擇以城市最低生活保障為案例來(lái)建構(gòu)我國(guó)社會(huì)工作參與社會(huì)救助的模式。

　　二、社會(huì)工作參與社會(huì)救助的三個(gè)模式

　　從社會(huì)工作參與社會(huì)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)工作參與社會(huì)救助理論上至少有三個(gè)模式。麥肯泰爾和霍沃思(McEntire，Davis and Haworth，Joanne)指出，經(jīng)濟(jì)援助的功能實(shí)際上與社會(huì)服務(wù)的供給的聯(lián)系程度，將取決于行政機(jī)構(gòu)所采取的組織結(jié)構(gòu)。這至少有三種可能的選擇：第一，把兩種功能安排在同一個(gè)行政管道里，并由同一個(gè)社會(huì)工作者面向服務(wù)對(duì)象執(zhí)行;第二，用分離的管道、由分離的工作人員，但配合必要的溝通，來(lái)組織這種運(yùn)作;第三，作為一種內(nèi)在的中間可能性，兩種功能可以在同一管道里、在同一個(gè)基層督導(dǎo)者之下，但每個(gè)功能由不同工作者負(fù)責(zé)來(lái)實(shí)施。[4]本文基于麥肯泰爾和霍沃思提出的這三個(gè)理論模式，并結(jié)合我國(guó)社會(huì)救助與社會(huì)工作發(fā)展的現(xiàn)狀，把我國(guó)社會(huì)工作參與社會(huì)救助的模式建構(gòu)如下：

　　(一)整合模式

　　社會(huì)工作參與社會(huì)救助可選擇的第一個(gè)模式是整合模式(integrated delivery of services)。所謂整合模式，是指在社會(huì)救助過(guò)程中把經(jīng)濟(jì)援助和社會(huì)服務(wù)兩種功能安排在同一個(gè)行政管道里，并由同一個(gè)社會(huì)工作者面向社會(huì)救助對(duì)象來(lái)實(shí)施。[5]或者從社會(huì)救助對(duì)象接受服務(wù)的角度來(lái)講，是指社會(huì)救助對(duì)象在接受服務(wù)過(guò)程中，只與一個(gè)既處理其收入維持(income Maintenance)方面，又處理他們的就業(yè)與訓(xùn)練方面的工作者一道工作。[6]由此可見(jiàn)，盡管這兩則定義對(duì)整合模式的描述角度有所不同，但它們一致強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)援助和社會(huì)服務(wù)兩種功能是整合在同一個(gè)機(jī)構(gòu)、同一個(gè)社會(huì)工作者身上的。

　　我們所建構(gòu)的社會(huì)工作參與社會(huì)救助的整合模式，就是這樣一種把經(jīng)濟(jì)援助與社會(huì)服務(wù)兩種功能集中在某一個(gè)機(jī)構(gòu)、某一個(gè)(或若干個(gè))社會(huì)工作者身上的模式(見(jiàn)圖1：整合模式)。具體來(lái)講，在這個(gè)模式中，街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)是整合的焦點(diǎn)和平臺(tái)。其按照《暫行辦法》和《意見(jiàn)》的要求，履行如下職責(zé)：(1)通過(guò)統(tǒng)一受理社會(huì)救助申請(qǐng)的窗口，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦申請(qǐng)事項(xiàng);(2)對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見(jiàn)，在申請(qǐng)人所在社區(qū)公示后報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批;(3)對(duì)獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況定期核查;(4)除這三項(xiàng)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)保障職責(zé)外，他們還要面向社會(huì)救助對(duì)象發(fā)揮社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接和宣傳倡導(dǎo)等社會(huì)服務(wù)功能。

　　這個(gè)模式的關(guān)鍵，是要對(duì)街道辦事處的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦人員進(jìn)行徹底改造，使社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)變成以社會(huì)工作為主體專業(yè)技術(shù)崗位的機(jī)構(gòu)，使經(jīng)辦人員變成符合資格要求的社會(huì)工作者。只有如此，他們才能同時(shí)承擔(dān)起兩種功能，既提供經(jīng)濟(jì)援助，又提供社會(huì)服務(wù)。在改造過(guò)程中，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)支持在街道辦事處設(shè)立以社會(huì)工作為主體專業(yè)技術(shù)崗位的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并通過(guò)以下兩種辦法完成社會(huì)工作崗位的改造升級(jí)：一方面可以采取培訓(xùn)原有“存量”(經(jīng)辦人員)，使之勝任社會(huì)服務(wù)的辦法;另一方面可以采取向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買崗位，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)向社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)派出社會(huì)工作者的辦法。

　　作為社會(huì)工作參與社會(huì)救助的一種可選擇的模式，這種整合模式有其優(yōu)點(diǎn)：第一，整合模式具有使社會(huì)救助對(duì)象擺脫依賴、實(shí)現(xiàn)自立的潛力。美國(guó)1962年《社會(huì)保障法》修正案最初的基本原理是，由受過(guò)訓(xùn)練的社會(huì)工作者提供服務(wù)，將使社會(huì)救助對(duì)象康復(fù)和自立，進(jìn)而減少依靠福利過(guò)活的人的數(shù)量和社會(huì)救助的支出。[7]第二，在整合模式中，由社會(huì)工作者接待社會(huì)救助申請(qǐng)人或受理社會(huì)救助申請(qǐng)人的申請(qǐng)，社會(huì)工作者會(huì)對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)人的環(huán)境獲得一個(gè)整體性看法，并把核心的個(gè)案管理活動(dòng)作為一個(gè)整合的整體去滿足社會(huì)救助對(duì)象的需要。[8]第三，在整合模式中，由于社會(huì)工作者一個(gè)人負(fù)責(zé)社會(huì)救助對(duì)象的所有方面，所以至少對(duì)社會(huì)救助對(duì)象來(lái)講，協(xié)調(diào)社會(huì)救助系統(tǒng)內(nèi)部廣泛的要求與服務(wù)會(huì)變得更容易。[9]第四，整合模式能夠使社會(huì)工作者在討論社會(huì)救助過(guò)程中顯示出對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的關(guān)心，并對(duì)問(wèn)題做出回應(yīng)。[10]第五，在整合模式下，可能會(huì)有更多的社會(huì)救助對(duì)象對(duì)社會(huì)服務(wù)提出要求，以及對(duì)社會(huì)服務(wù)更滿意，[11]有助于疏通社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)參與社會(huì)救助的渠道。

　　當(dāng)然，整合模式也可能存在一些不足：第一，在整合模式中，追求公平正義的社會(huì)工作者有可能會(huì)批準(zhǔn)那些不擁有法定權(quán)利的人享受社會(huì)救助待遇，[12]造成社會(huì)救助資源的濫用。第二，在整合模式中，社會(huì)工作者需要進(jìn)行家訪，了解社會(huì)救助對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)服務(wù)需求，這可能會(huì)導(dǎo)致侵犯社會(huì)救助對(duì)象的隱私。[13]第三，在整合模式下，社會(huì)救助對(duì)象接受社會(huì)服務(wù)傾向于成為獲得經(jīng)濟(jì)援助的一個(gè)條件。[14]由于社會(huì)工作者對(duì)經(jīng)濟(jì)援助擁有酌情控制權(quán)，他們有強(qiáng)迫社會(huì)救助對(duì)象接受社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，而且還會(huì)破壞社會(huì)工作的專業(yè)助人關(guān)系。[15]第四，除非假定確認(rèn)社會(huì)救助申請(qǐng)人資格的決定要求具有與從事治療性社會(huì)服務(wù)一樣程度的專業(yè)特長(zhǎng)，那么把經(jīng)濟(jì)援助與社會(huì)服務(wù)兩種功能在同一個(gè)崗位上結(jié)合起來(lái)就是對(duì)稀缺的專業(yè)人員時(shí)間的浪費(fèi)。[16]第五，在整合模式中，倘若“社會(huì)工作者”不是符合資格要求的社會(huì)工作者，那么他們將不知道尋找什么，或如何面對(duì)他們所觀察到的社會(huì)救助對(duì)象身上的問(wèn)題，[17]并不能達(dá)成使社會(huì)救助對(duì)象擺脫依賴、實(shí)現(xiàn)自立的目的。

 

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　　(二)分離模式

　　社會(huì)工作參與社會(huì)救助可選擇的第二個(gè)模式是分離模式(separation of delivery of services)。所謂分離模式，是指在社會(huì)救助過(guò)程中，把經(jīng)濟(jì)援助和社會(huì)服務(wù)兩種功能用分離的管道、由分離的工作人員，但配合必要的溝通，來(lái)組織這種運(yùn)作。[18]或者從社會(huì)救助對(duì)象接受服務(wù)的角度來(lái)說(shuō)，是指社會(huì)救助對(duì)象在接受服務(wù)過(guò)程中，分別與兩個(gè)分離的工作人員互動(dòng)：一個(gè)是處理福利資格和報(bào)酬議題的工作人員，另一個(gè)是處理就業(yè)與訓(xùn)練的工作人員。[19]可見(jiàn)，這兩則定義對(duì)分離模式描述的角度也有所不同，但他們亦一致認(rèn)為經(jīng)濟(jì)援助和社會(huì)服務(wù)兩種功能是通過(guò)兩種管道或兩部分工作人員實(shí)現(xiàn)的。

　　我們所建構(gòu)的社會(huì)工作參與社會(huì)救助的分離模式，即是這樣一種把經(jīng)濟(jì)援助與社會(huì)服務(wù)兩種功能分別放在某兩個(gè)(或多個(gè))機(jī)構(gòu)、經(jīng)過(guò)必要的溝通(轉(zhuǎn)介)，由這兩個(gè)(或多個(gè))機(jī)構(gòu)的工作人員分別運(yùn)作的模式(見(jiàn)圖2：分離模式)。具體來(lái)講，在這個(gè)模式中，由縣級(jí)以上

　　地方人民政府、街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)、居民委員會(huì)等構(gòu)成的體系屬于社會(huì)救助的行政管道，由社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)構(gòu)成的體系屬于社會(huì)救助的社會(huì)服務(wù)管道。其中，分離的焦點(diǎn)集中在街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)之間的分離。街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)根據(jù)《暫行辦法》和《意見(jiàn)》的要求，主要履行如下職責(zé)：(1)通過(guò)統(tǒng)一受理社會(huì)救助申請(qǐng)的窗口，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦申請(qǐng)事項(xiàng);(2)對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見(jiàn)，在申請(qǐng)人所在社區(qū)公示后報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批;(3)對(duì)獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況定期核查。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)依據(jù)《暫行辦法》和《意見(jiàn)》的要求，面向社會(huì)救助對(duì)象主要發(fā)揮社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接和宣傳倡導(dǎo)等社會(huì)服務(wù)功能。

　　與整合模式相比，這個(gè)模式并不需要對(duì)街道辦事處的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦人員進(jìn)行徹底改造。其關(guān)鍵表現(xiàn)為，要在由縣級(jí)以上地方人民政府、街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)、居民委員會(huì)等構(gòu)成的社會(huì)救助的行政管道和由社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)構(gòu)成的社會(huì)救助的社會(huì)服務(wù)管道之間建立起必要的“機(jī)制和渠道”。這些機(jī)制和渠道主要包括：一是在縣級(jí)以上地方人民政府和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間建立起“購(gòu)買服務(wù)”的機(jī)制和渠道。關(guān)于這個(gè)機(jī)制和渠道，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了若干相關(guān)政策，只要縣級(jí)以上地方人民政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行即可，難度不太大。二是在街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間建立起“雙向轉(zhuǎn)介”機(jī)制和渠道。相比較前一個(gè)機(jī)制和渠道來(lái)講，建立這個(gè)機(jī)制和渠道的難度較大。如果說(shuō)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)把前來(lái)求助的有經(jīng)濟(jì)保障需要的服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)介給街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)或居民委員會(huì)比較容易的話，那么如何在街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)對(duì)有社會(huì)服務(wù)需要的社會(huì)救助對(duì)象的有效對(duì)接則比較困難。破解這個(gè)難題的做法似乎有二：一是由街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)告知社會(huì)救助申請(qǐng)人轄區(qū)內(nèi)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)信息，再由社會(huì)救助申請(qǐng)人自行前往社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)求助，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)視情況提供社會(huì)服務(wù)。二是由街道辦事處(社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)把社會(huì)救助申請(qǐng)人的名冊(cè)(或疑似有社會(huì)服務(wù)需要的社會(huì)救助申請(qǐng)人的名冊(cè))轉(zhuǎn)交給社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，再由社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作者繼續(xù)跟進(jìn)，并提供社會(huì)服務(wù)。

　　從邏輯上來(lái)講，分離模式是在對(duì)整合模式的反思基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的。因而，整合模式的缺點(diǎn)正是分離模式要克服和揚(yáng)棄的。具體來(lái)講，分離模式的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)為：第一，分離模式具有減少社會(huì)救助對(duì)象數(shù)量和因而減少公共支出數(shù)量的潛力。美國(guó)1967年《社會(huì)保障法》修正案之所以把經(jīng)濟(jì)援助與社會(huì)服務(wù)兩種功能分離，最重要的目的之一就是想抑制社會(huì)救助對(duì)象數(shù)量和公共支出數(shù)量不斷地增長(zhǎng)。[20]其要求各州通過(guò)建立決定福利資格和提供社會(huì)服務(wù)的分離的前線機(jī)構(gòu)(line agencies)，重新組織其福利計(jì)劃的行政，并用使“失依兒童家庭援助”付款誤差最小化的目標(biāo)取代了前10年的使社會(huì)救助對(duì)象康復(fù)的目標(biāo)。[21]第二，分離模式解除了社會(huì)工作者在整合模式下既提供經(jīng)濟(jì)援助又提供社會(huì)服務(wù)的“救濟(jì)的沉重負(fù)擔(dān)”，[22]使經(jīng)濟(jì)援助人員和社會(huì)工作者分別專門從事一項(xiàng)工作，并能使社會(huì)工作者發(fā)展出清晰的(和通常更受尊重的)專業(yè)身份。[23]第三，由于分離模式把經(jīng)濟(jì)援助與社會(huì)服務(wù)分開(kāi)，社會(huì)工作者不再對(duì)社會(huì)救助對(duì)象是否能夠享受經(jīng)濟(jì)援助行使酌情權(quán)，從而避免了社會(huì)工作者強(qiáng)迫社會(huì)救助對(duì)象接受社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，以及破壞二者之間專業(yè)關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)，[24]使社會(huì)救助對(duì)象接受社會(huì)服務(wù)成為他們自己的一個(gè)自主選擇。[25]

　　分離模式的缺點(diǎn)主要表現(xiàn)在：第一，分離模式難于達(dá)成令社會(huì)救助對(duì)象擺脫社會(huì)救助，變?yōu)樽允称淞Φ哪繕?biāo)。美國(guó)20世紀(jì)60年代后期及70年代把經(jīng)濟(jì)援助與社會(huì)服務(wù)分離的做法，被批評(píng)為可能從根本上破壞了及時(shí)就業(yè)的目標(biāo)。收入維持和就業(yè)服務(wù)之間缺乏協(xié)調(diào)，可能會(huì)導(dǎo)致不能迅速地使社會(huì)救助對(duì)象參加工作，或者不能對(duì)那些不遵守工作參與要求的個(gè)人實(shí)施懲罰。[26]第二，在分離模式下，社會(huì)救助對(duì)象可能不會(huì)主動(dòng)向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)求助，因而也就享受不到《暫行辦法》和《意見(jiàn)》規(guī)定的社會(huì)服務(wù)，同時(shí)也堵塞了社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)參與社會(huì)救助的渠道。第三，在分離模式下，社會(huì)救助對(duì)象可能會(huì)被被動(dòng)地轉(zhuǎn)介給社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，由于不是出于他們自己的自由選擇，因而，當(dāng)社會(huì)工作者主動(dòng)接觸他們并為他們提供《暫行辦法》和《意見(jiàn)》規(guī)定的社會(huì)服務(wù)時(shí)，的確要冒強(qiáng)迫社會(huì)救助對(duì)象接受社會(huì)服務(wù)以及破壞他們二者之間專業(yè)關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)。第四，在分離模式下，社會(huì)救助對(duì)象可能傾向于減少對(duì)社會(huì)服務(wù)的要求，并且把社會(huì)工作者看作是不太有幫助的，[27]不利于社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)工作者)參與社會(huì)救助。

 

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