工程采購規(guī)模大　服務采購分散化

　　國內(nèi)衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)工程和服務采購根據(jù)采購的主體、采購的規(guī)模、采購內(nèi)容的種類的不同，其采購的方式和所遵循的規(guī)范也有一定的差異。因為采購的規(guī)模相對較大，有關(guān)工程的采購制度相對完善，衛(wèi)生領(lǐng)域各部門對于這類采購行為有較為嚴格的規(guī)定和監(jiān)管措施，采購行為的規(guī)范程度也就較高。

　　中央單位：工程依法納入采購范圍

　　在國家法律的層面上，依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》的規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)進行的下列工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關(guān)的重要設備、材料等的采購，必須進行招標”，其中“大型基礎設施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”、“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”均屬于必須進行招標的項目。同時，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定，“使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的服務和工程”的采購行為，均需嚴格按照政府采購法的相關(guān)規(guī)定進行。

　　目前，國內(nèi)衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)工程采購和服務采購根據(jù)采購的主體、采購的規(guī)模、采購的種類不的不同，其采購的方式和所遵循的規(guī)范也有一定的差異。如果采購的規(guī)模相對較大，有關(guān)工程的采購制度相對完善，政府各部門對于這類采購行為有較為嚴格的規(guī)定和監(jiān)管措施，采購行為的規(guī)范程度也較高。

　　衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)服務采購的制度具有一定的復雜性，主要是因為采購所涉及的服務種類較多、采購金額較小，加之相關(guān)服務業(yè)發(fā)展程度有限，單位后勤社會化改革進展較慢，服務采購總體上呈現(xiàn)采購規(guī)模小、采購方式多樣化的特點。

　　自籌資金工程尚未納入范圍

　　目前從衛(wèi)生領(lǐng)域的實際情況來看，衛(wèi)生行政部門、衛(wèi)生法律監(jiān)督部門、疾病預防和控制部門以及經(jīng)費納入財政預算的各級事業(yè)單位和組織機構(gòu)，其所有涉及工程類采購的項目均嚴格按照政府采購的相關(guān)規(guī)定進行，也即按照各級財政部門頒布的政府采購的管理制度，定期申報采購項目，按照政府采購的組織結(jié)構(gòu)，完成相應的工程采購活動。其中包括使用部分財政性資金結(jié)合本機構(gòu)大量配套資金的醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)有關(guān)工程采購的項目，根據(jù)財政部的規(guī)定，這些使用財政預算外資金進行采購的工程類項目，也嚴格按照政府采購的做法規(guī)范相應的采購行為。

　　衛(wèi)生領(lǐng)域部分機構(gòu)(主要是醫(yī)療機構(gòu))對于完全利用自籌資金進行的工程采購行為，在采購過程中根據(jù)《招標投標法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身機構(gòu)的情況，制定了自己的采購制度。這類工程的采購尚未納入政府采購范圍，基本上屬于機構(gòu)自身的采購行為，但實際也是按照《招標投標法》和《政府采購法》相關(guān)規(guī)定實施的。

　　服務采購需進一步規(guī)范

　　衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)服務采購的制度具有一定的多樣化和靈活性特點，但相對而言規(guī)范性不足，信息管理方面也不夠規(guī)范。

　　如果配套使用了財政性資金，衛(wèi)生領(lǐng)域服務類采購按照政府采購法的相關(guān)規(guī)定進行，根據(jù)采購內(nèi)容和規(guī)模選擇一定的組織方式和采購方式。而對于完全利用單位自籌資金進行的服務采購，各采購主體主要按照單位內(nèi)部規(guī)章制度進行采購，標的較小的服務采購或者通過服務需求部門直接完成，或者由機構(gòu)內(nèi)相關(guān)職能部門進行采購，標的較大的服務類采購項目則組建臨時性的采購機構(gòu)，總體上形式不一，模式多樣。

　　筆者發(fā)現(xiàn)，部分的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)受機構(gòu)內(nèi)部后勤社會化程度的限制，很多可以通過公開采購的服務項目實際還是通過自身機構(gòu)內(nèi)部附屬的職能部門和附屬機構(gòu)來完成的，因此服務采購的總量非常有限。例如，在一些地方的大型醫(yī)療機構(gòu)，保潔服務、部分運輸服務、維修服務等都通過機構(gòu)內(nèi)部的后勤保障部門、運輸隊和維修中心來完成，而沒有進行市場采購。

　　工程和服務采購的相關(guān)規(guī)定

　　《招標投標法》是衛(wèi)生領(lǐng)域工程和服務采購嚴格遵循的法律依據(jù);同時，在使用財政性資金以及預算外資金進行工程和服務采購時，《政府采購法》是必須遵循的法律規(guī)范。

　　根據(jù)衛(wèi)生行業(yè)的特點，衛(wèi)生部門在規(guī)范采購行為、確保工程質(zhì)量和醫(yī)療服務機構(gòu)的競爭力方面出臺了少量的部門規(guī)章，這使得衛(wèi)生領(lǐng)域的服務和工程采購行為具有了一定的行業(yè)特點。

　　(1)工程方面

　　2006年6月19號，衛(wèi)生部頒布實施了《衛(wèi)生部部屬(管)單位基本建設管理辦法(試行)》和《衛(wèi)生部衛(wèi)生工程建設咨詢老師管理辦法(試行)》兩個規(guī)范性文件，從確保工程質(zhì)量和規(guī)范審批角度作了相應的規(guī)定，但內(nèi)容不直接規(guī)范采購行為本身。對于醫(yī)療服務機構(gòu)的工程設計、建筑標準等方面，近期衛(wèi)生部重新修訂諸如《綜合醫(yī)院建設標準》、《中醫(yī)醫(yī)院建設標準》、《傳染病院建設標準》等一系列醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設標準，并出臺了《醫(yī)院潔凈手術(shù)部建筑技術(shù)規(guī)范》等規(guī)范，但這些標準和規(guī)范主要是就建設規(guī)模、功能設計等技術(shù)方面提出了要求，對于采購行為本身并無特殊規(guī)定。

　　(2)服務方面

　　早在2002年12月27日，衛(wèi)生部頒布施行的《關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)后勤服務社會化改革的指導意見(試行)》明確提出要改變“小而全”和“醫(yī)院辦社會”的傳統(tǒng)模式，打破行政隸屬關(guān)系，使后勤管理和服務職能與醫(yī)療機構(gòu)相脫離，通過組建后勤服務專業(yè)化實體或集團，走專業(yè)、集約和市場化的道路。

　　從實踐來看，由于缺乏配套的文件支持，各地醫(yī)療服務市場的發(fā)展不均衡，總體發(fā)展程度有限，實際情況是后勤社會化改革局部取得了一些經(jīng)驗，但總體上沒有深入下去。究其原因，與衛(wèi)生領(lǐng)域的特殊性也有關(guān)系，醫(yī)療機構(gòu)和與之剝離的后勤機構(gòu)之間仍然有千絲萬縷的聯(lián)系，市場意義上的公平競爭目前還很難形成，在市場容量不足的地方采取自己提供服務的方式更符合實際情況;此外，目前對服務的理解還過于狹隘，采購規(guī)模也相對較小，相關(guān)的采購行為和規(guī)范尚未形成統(tǒng)一的模式和要求，一些核心的服務也不便于由外界保質(zhì)保量地完成。

　　地方：規(guī)章制度以當?shù)卣梢?guī)定為基礎

　　主要政策法律和規(guī)定

　　在衛(wèi)生領(lǐng)域工程采購方面，大多數(shù)省份目前都制定了自己的采購規(guī)章制度，但都是以《中華人民共和國招標投標法》，《中華人民共和國政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》為制定依據(jù)，針對工程采購的規(guī)范性文件有衛(wèi)生部于2006年6月19號頒布實施的《衛(wèi)生部部屬(管)單位基本建設管理辦法(試行)》和《衛(wèi)生部衛(wèi)生工程建設咨詢老師管理辦法(試行)》為依據(jù)。

　　各省都有自己的政府采購管理辦法，如山東省的《山東省政府采購非招標采購方式管理暫行辦法》規(guī)范了公開招標外其他招標采購方式的管理工作。湖北省的規(guī)范性文本較多，如《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的通知》、《湖北省省級政府采購業(yè)務代理機構(gòu)管理暫行辦法》、《省衛(wèi)生廳關(guān)于加強廳機關(guān)政府采購工作管理的通知》值得一提的是湖北省財政廳于2007年組織制定的《湖北省政府采購工作規(guī)范》，將全省的政府采購程序、行為、文本規(guī)范了下來。陜西省衛(wèi)生廳曾在2005年制定《陜西省衛(wèi)生廳部門集中采購實施辦法(試行)》。

　　在服務方面，招標采購主要依據(jù)各省自己制定的《省級單位政府采購目錄》，各省都規(guī)定了政府采購的組織形式和采購方式的選擇依據(jù)、采購的內(nèi)容及限額標準。如山東省的《2010　年山東省省級政府集中采購目錄》將政府采購目錄分為“省級機關(guān)政府采購中心集中采購目錄”和“部門集中采購目錄”兩部分;湖北省依據(jù)《2009年湖北省政府采購目錄及標準》將政府采購目錄分為政府集中采購、部門集中采購和部門采購;陜西省的《2009年-2010年陜西省省級單位政府采購目錄及采購限額標準》將采購分為政府集中采購、部門集中采購和分散采購三部分。

　　有的省屬醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為了對本單位工程和服務招標采購工作進行更好的規(guī)范，制定了針對本單位采購特點的規(guī)范性文件。例如，陜西省疾病控制中心制定了《陜西省疾病預防控制中心物資采購招標管理規(guī)定》;陜西省人民醫(yī)院則依據(jù)《陜西省人民醫(yī)院關(guān)于執(zhí)行非醫(yī)療用設備、物資招標及廢舊物品拍賣的管理辦法的通知》(省醫(yī)后發(fā)[2006]5號)和《陜西省人民醫(yī)院建筑工程管理規(guī)范》來具體指導本單位的招標采購工作，其中《陜西省人民醫(yī)院關(guān)于執(zhí)行非醫(yī)療用設備、物資招標及廢舊物品拍賣的管理辦法的通知》將招標和拍賣放到一起進行規(guī)范，工作流程規(guī)范完全一致。

　　各地在本省的實施辦法和指導規(guī)范中均明確提出強化政府采購的政策功能作用。例如，《山東省政府采購非招標采購方式管理暫行辦法》明確指出，采取非招標采購方式的政府采購活動，應當有助于實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括支持民族產(chǎn)業(yè)、保護環(huán)境、節(jié)約能源、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展和激勵自主創(chuàng)新等;而湖北省政府要求各地、各部門“要從政府采購政策功能上支持國家宏觀調(diào)控，貫徹好擴大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟政策，認真落實節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新、進口產(chǎn)品審核等政府采購政策，積極研究支持促進中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策，服務經(jīng)濟和社會發(fā)展大局。要緊緊圍繞拉動內(nèi)需和民生工程，加大強制購買節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先購買環(huán)保產(chǎn)品的力度”，“要按照國家政策要求，嚴格審核進口產(chǎn)品的采購，凡國內(nèi)產(chǎn)品能夠滿足需求的都要采購國內(nèi)產(chǎn)品。要支持省內(nèi)企業(yè)發(fā)展，對在我省有生產(chǎn)基地的企業(yè)，同等條件下給予政策優(yōu)惠”。

　　衛(wèi)生行政部門在招標采購工作中的權(quán)限在各省基本一致，主要是：負責統(tǒng)一組織衛(wèi)生系統(tǒng)納入政府采購目錄的土建工程，受其他政府采購執(zhí)行機構(gòu)的委托，代其采購或組織招標事宜，建立政府采購信息庫，提供政府采購咨詢，辦理政府采購主管部門交辦的其他政府采購事務，如預算、申報、立項的匯總和審核工作，還有對下級單位土建工程質(zhì)量和投標過程進行監(jiān)督等。土建工程的申報環(huán)節(jié)需衛(wèi)生行政部門審批和備案，另外數(shù)額較大、影響較深的采購項目需衛(wèi)生廳統(tǒng)一進行集中采購。如果預算需要調(diào)整，衛(wèi)生廳根據(jù)當年的預算總量和各項采購的輕重緩急來進行調(diào)整，并報財政廳審批。陜西省衛(wèi)生廳還組織所屬單位相關(guān)人員進行政府采購業(yè)務培訓。湖北省衛(wèi)生廳成立廳機關(guān)政府采購工作領(lǐng)導小組，下設政府采購工作專班，以履行衛(wèi)生廳的職責。

　　采購組織形式及采購內(nèi)容

　　各地的采購組織形式主要分為政府集中采購、部門集中采購、部門分散采購等。政府集中采購項目一般交由政府采購中心進行采購。部門集中采購項目，具備條件的由部門按規(guī)定組織采購;不具備條件的，可委托省政府采購中心或經(jīng)省級以上財政部門認定資格的政府采購代理機構(gòu)進行采購。

　　各地也都有自己的針對性要求，如山東省規(guī)定，屬于“省級機關(guān)政府采購中心集中采購目錄”內(nèi)的項目，必須由省級機關(guān)政府采購中心代理采購，不得委托其他政府采購代理機構(gòu)采購。“省級機關(guān)政府采購中心集中采購目錄”和“部門集中采購目錄”以外、單項采購額在5　萬元以上的項目，也應按規(guī)定實行政府采購。

　　湖北省對工程類的采購作了專門規(guī)定：凡國家對政府采購代理機構(gòu)規(guī)定了資質(zhì)要求的項目，由省級一級預算單位委托符合資質(zhì)條件的政府采購代理機構(gòu)代理采購;凡國家未對政府采購代理機構(gòu)規(guī)定資質(zhì)要求的項目，項目金額50萬元以上的，由省政府采購中心集中采購;50萬元以下的，由部門委托省政府采購中心或經(jīng)省級以上財政部門認定資格的政府采購代理機構(gòu)采購。陜西省另外還規(guī)定，部門集中采購目錄中涉及通用類項目的必須委托省政府采購中心組織實施。

　　質(zhì)量控制措施

　　質(zhì)量監(jiān)督控制方面，前期的招標等采購活動嚴格按照中央及各地的法律法規(guī)實施，明確各方責任。

　　在工程和服務的提供過程中，質(zhì)量控制單靠醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)難以實現(xiàn)。除了在規(guī)章制度上予以保障外，山東省在具體操作中通過實行先驗收后付款的分期付款制度來監(jiān)督控制工程質(zhì)量。若是中標工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，一般通過依照合同拒絕支付全額費用以及訴訟等方式處理。例如，山東省省立醫(yī)院新院區(qū)建設工程項目的付款方式為：施工結(jié)束后首付80%，驗收合格后付90%，質(zhì)保期一年合格后付全100%。下面以陜西省為例具體介紹質(zhì)量保障制度。

　　陜西省通過政策制定、對招標活動的監(jiān)管、對采購主體的監(jiān)督等各個方面對采購的工程服務質(zhì)量予以保障。對在代理政府采購業(yè)務中有違法違規(guī)行為的采購代理機構(gòu)，視其情節(jié)輕重，處以罰款、停業(yè)整頓、取消其代理政府采購業(yè)務資格等處罰。省級采購單位或供應商有違反政府采購法律、行政法規(guī)或者規(guī)章制度規(guī)定行為的，采購代理機構(gòu)應當及時向政府采購監(jiān)管機構(gòu)報告，由政府采購監(jiān)管機構(gòu)依法予以處理。　政府采購監(jiān)管機構(gòu)應當依法加強對供應商參與政府采購活動情況的監(jiān)督管理，建立投訴處理報告制度，定期在指定媒體上公告投訴處理情況。

　　供應商因違反規(guī)定受到處罰的，列入不良行為記錄名單，情節(jié)嚴重的1至3年內(nèi)不得參與本省政府采購活動。政府采購監(jiān)管機構(gòu)作出的投訴處理決定以及對省級采購單位和采購代理機構(gòu)違法行為的處理決定，在指定媒體上公告。

　　陜西省衛(wèi)生廳規(guī)定采購標的的驗收由省衛(wèi)生廳負責組織使用人和有關(guān)老師依據(jù)采購合同進行，在驗收結(jié)算書上簽署意見并報送財政部門。并且，省衛(wèi)生廳將定期組織對廳直屬單位實施《部門集中采購實施辦法》情況的檢查，并將檢查結(jié)果在陜西衛(wèi)生網(wǎng)上進行通報;對違反《辦法》的單位在廳直屬系統(tǒng)進行通報批評。省級衛(wèi)生系統(tǒng)違反規(guī)定擅自組織采購的，除按照國家及省有關(guān)政府采購法律法規(guī)處罰外，將處以采購金額10%的罰款。

　　陜西省人民醫(yī)院針對醫(yī)院建設工程龐大、復雜、周期長、參與建設單位多等特點，制定了詳細的工程質(zhì)量控制措施。具體如下：

　　(1)施工準備工作的質(zhì)量控制：組織、協(xié)調(diào)對施工圖紙審核及技術(shù)交底工作，會同監(jiān)理部門審查施工組織或施工方案，監(jiān)督試驗設施和結(jié)果的準確性;

　　(2)材料設備供應工作的質(zhì)量控制：對醫(yī)院進行認質(zhì)認價的材料及設備(詳見《材料及設備認質(zhì)認價規(guī)定》)以及通過中標方式確定的材料及設備，都應符合國家有關(guān)法規(guī)標準以及合同規(guī)定的質(zhì)量要求，會同監(jiān)理部門做好進場時驗規(guī)格、驗數(shù)量、驗品種、驗質(zhì)量，做到合格證、化驗單與材料設備或留樣實際相符，杜絕不合格材料、設備的使用;

　　(3)施工質(zhì)量控制：總務處或項目辦應與監(jiān)理、設計、政府質(zhì)量監(jiān)督部門做好對各個工序的檢查，對分程及隱蔽工程及時組織驗收，對發(fā)生的質(zhì)量問題或事故要積極組織施工單位、監(jiān)理單位、設計單位認真排查，并按有關(guān)規(guī)定進行上報。

　　另外還有廉政行為制度和質(zhì)量保證金制度。陜西省人民醫(yī)院根據(jù)本院黨委《中共陜西省人民醫(yī)院黨委貫徹落實黨風廉政建設責任制的實施辦法》、《陜西省人民醫(yī)院關(guān)于糾正行業(yè)不正之風的處罰規(guī)定》以及有關(guān)的廉政要求，根據(jù)基建工程特點，特別制定了具體的廉政保障制度，如對工程承包商采取扣留5%的質(zhì)量保證金的做法來保證工程質(zhì)量。

　　陜西省人民醫(yī)院針對醫(yī)院建設工程龐大、復雜、周期長、參與建設單位多等特點，制定了詳細的工程質(zhì)量控制措施。